Reciban de mi parte un cordial saludo, conocedora de la gran labor que prestan a las entidades territoriales en materia jurídica, por medio de la presente me permito hacerles la siguiente consulta:

¿Pueden los concejos municipales REVOCAR LOS ACUERDOS MUNICIPALES que ya se encuentran sancionados por el alcalde y revisados por el Gobernador en consulta, con fundamento en el artículo 69 del C.C.A. cuando en ellos exista o sobre venga una causal de nulidad por ilegalidad o inconstitucionalidad?

En el evento de no poderlos revocar ¿cual sería el procedimiento a seguir para lograr su nulidad?

¿Son los acuerdos municipales actos administrativos que puedan ser revocados directamente por quien los expidió?

Agradezco de ante mano la valiosa atención que se dignen dar a la presente y me suscribo de ustedes,

SANDRA IVONNE SERRANO ARCINIEGAS
Presidente Concejo MunIcipal de Girardot

Respecto al primer interrogante formulado por la doctora Serrano Arciniegas, en el que se cuestiona si es posible que los concejos municipales revoquen unilateralmente los acuerdos que expiden aun cuando éstos ya hayan sido sancionados por el alcalde y revisados por el gobernador del Departamento, caben las siguientes consideraciones:

Los acuerdos municipales constituyen la forma a través de la cual los concejos adoptan las decisiones a su cargo. Su naturaleza jurídica es la de ser actos administrativos(1).

De acuerdo con las disposiciones contenidas en los artículos 71 y siguientes de la Ley 136 de 1994, “por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”, la expedición de un acuerdo municipal constituye un trámite administrativo complejo en el que deben agotarse varias etapas y concurren distintas autoridades.

Así, el trámite se inicia una vez se ha presentado el proyecto de acuerdo de que se trate. La iniciativa para presentarlos corresponde a los concejales, al alcalde –a quien el constituyente le reservó la posibilidad de presentar proyectos de acuerdo en los asuntos previstos en los numerales 2, 3 y 6 del artículo 313 de la Constitución Política(2)– y, en las materias relacionadas con sus atribuciones, a los personeros, a los contralores y a las juntas administradoras locales. La ley también prevé que éstos puedan tener origen en la iniciativa popular.

Una vez presentado en la secretaría del concejo, el proyecto debe ser aprobado en dos debates sucesivos; el primero de ellos tiene lugar en la comisión respectiva y el segundo, tres días después de su aprobación en dicha comisión, debe adelantarse en la plenaria de la corporación.

Aprobado en cada uno de esos debates, el proyecto debe pasar al despacho del alcalde municipal para que éste le imparta la sanción y ordene su publicación. Aquí inicia una nueva etapa en la que el alcalde se encuentra facultado para objetar el proyecto con fundamento en dos motivos: el de ser éste inconveniente o el de ser contrario al ordenamiento jurídico.

En cualquiera de los dos eventos el proyecto deberá volver a la plenaria del concejo para que dichas objeciones sean evaluadas. Si se llegaran a considerar fundadas las objeciones formuladas por el alcalde, el proyecto deberá ser archivado, pero si, por el contrario, estás se consideran infundadas, el trámite a seguir dependerá del tipo de objeciones formuladas.

Si se trata de objeciones por inconveniencia, el alcalde estará obligado a sancionar el proyecto en un término no mayor a 8 días y si no lo hace el presidente del concejo está facultado para hacerlo. Pero si las objeciones se fundan en la supuesta violación del ordenamiento jurídico, el proyecto deberá ser enviado al Tribunal Administrativo correspondiente para que sea él quien decida respecto de la prosperidad de las objeciones propuestas.

Superada esta etapa y una vez el proyecto ha sido sancionado, éste deberá ser (i) publicado en el diario o gaceta que haya sido dispuesto en el lugar para estos efectos y (ii) remitido al gobernador del departamento respectivo para su revisión jurídica.

Esta última fase, en la cual el texto del proyecto se sujeta a la revisión que efectúa el gobernador por expreso mandato constitucional(3), no suspende sus efectos. No obstante, es posible que, como resultado de ella, el acuerdo sea objeto de un juicio de ilegalidad o de inconstitucionalidad ante el Tribunal Administrativo correspondiente, si es que el gobernador llegara a formular objeciones con fundamento en estos dos motivos.

Como se observa, la expedición de un acuerdo municipal supone un trámite complejo que implica la participación de distintas autoridades administrativas, en particular, del concejo, el alcalde y el gobernador del departamento.

Y esa es precisamente la circunstancia que hace que este tipo de actos sean calificados como actos administrativos complejos.

De manera general, los actos administrativos complejos se definen como aquellos en los que “la declaración de voluntad requiere para su formulación la intervención de dos o más órganos […]. Lo característico del acto complejo es que la declaración de voluntad administrativa se forma mediante la intervención conjunta o sucesiva de dos o más órganos, cuyas respectivas manifestaciones de voluntad pasan a integrar aquella.”(4)

Y esa intervención de distintas autoridades puede tener lugar, por ejemplo, porque para su validez se imponen requisitos como el de obtener una autorización previa, una aprobación posterior o el concepto favorable de otros organismos o autoridades.

En palabras del autor Manuel María Diez: “[los actos administrativos complejos] resultan del concurso de voluntades de varios órganos de una misma entidad o de entidades públicas distintas, que se unen en una sola voluntad. En todo caso es necesario para que exista un acto complejo que haya unidad de contenido y unidad de fin en las diversas voluntades que se unen para formar un acto único. En el acto complejo la voluntad declarada es única y resulta de la fusión de la voluntad de los órganos que concurren a formarla, o de la integración de la voluntad del órgano a que se refiere el acto. Si las voluntades que concurren a la formación del acto son iguales, el acto se forma por la fusión de las distintas voluntades; si son desiguales, por la integración en la principal de las otras. Habrá integración de voluntades cuando un órgano tiene facultad para adoptar una resolución, pero ese poder no podría ejercerse válidamente, sin el concurso de otro órgano.”(5)

La jurisprudencia del Consejo de Estado ha sostenido que en materia de actos administrativos complejos, la validez del acto est á sometida a la concurrencia de las voluntades que participan en su conformación. Así, ha dicho que “si no confluyen tales manifestaciones de voluntad, el acto no surge a la vida jurídica y, por ende, no puede válidamente producir efectos en derecho, ni crear situaciones jurídicas particulares y concretas.”(6)

Bajo este entendido, esa Corporación ha señalado que el requisito de la sanción al que se encuentran sometidos ciertos actos –como por ejemplo las ordenanzas departamentales y los acuerdos municipales–, constituye un presupuesto de validez que los circunscriben dentro de la categoría de los actos administrativos complejos.

Así, refiriéndose en particular a las ordenanzas de las asambleas departamentales, pero bajo un presupuesto que resulta claramente aplicable al caso de los acuerdos de los concejos municipales, ha dicho esa Corporación:

“La sanción es parte integrante de la Ordenanza, es un presupuesto para la validez del acto administrativo en cuyo proceso de formación concurren las voluntades de la corporación que la expide y del órgano que la sanciona, que comúnmente es el Gobernador del Departamento y excepcionalmente el Presidente de la misma Asamblea, voluntades que se fusionan para producir un acto único. La Ordenanza es por eso un acto complejo, porque consta de una serie de actos que concurren a integrar la voluntad administrativa dirigida a un mismo fin.

“[…] Así, pues, cuando, por ejemplo, se considera que está viciada de ilegalidad la sanción de una ordenanza, se debe demandar la ordenanza por la ilegalidad de su sanción, pues esta es parte integrante de ese acto administrativo complejo. La ordenanza y su sanción forman un solo acto”.(7)

De la misma manera, los acuerdos municipales son actos en cuya formación concurren distintas voluntades y que, por tal circunstancia, corresponden entonces a la categoría de los denominados actos administrativos complejos.

Así las cosas, cabe entonces ahora analizar si es posible que los concejos municipales dispongan la revocatoria directa de un acuerdo válidamente expedido.

De acuerdo con el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo:

“[…] los actos administrativos deberán ser revocados por los mismos funcionarios que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores, de oficios o a solicitud de parte, en cualquier de los siguientes casos:

“1. Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley.

“2. Cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él.

“3. Cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona.”

La primera parte del artículo es clara al establecer que la revocatoria de los actos administrativos debe ser ordenada “por los mismos funcionarios que los hayan expedido” o por sus inmediatos superiores.

De manera que, en el caso de los acuerdos municipales, en tanto su expedición y trámite debe surtirse precisamente en el concejo, esa autoridad está facultada para disponer su revocatoria.

Para hacerlo, es necesario que la corporación expida otro acuerdo municipal que cumpla con todos los requisitos legales previstos para estos efectos, es decir, que debe ser aprobado por el concejo, sancionado por el alcalde y revisado por el gobernador del departamento.

Y es que, debe recordarse, en derecho existe un principio elemental según el cual las cosas se deshacen como se hacen(8). De ahí que si para su formación se requiere de la actividad concurrente de dos o más autoridades, esas mismas deben concurrir para efectos de lograr su revocatoria.

En los términos del autor Libardo Rodríguez R., “[…] si un concejo municipal quiere derogar o subrogar un acuerdo, deberá hacerlo mediante otro acuerdo, que deberá cumplir, por consiguiente, el procedimiento establecido para esta clase de actos.”(9)

En consecuencia, la respuesta al primer interrogante planteado por la señora Presidenta del Concejo Municipal de Girardot es que si es posible que una entidad de esa naturaleza revoque un acuerdo válidamente expedido, para lo cual deberá entonces expedir un acto administrativo de esa misma naturaleza y agotar, para tal fin, todos los requisitos legales establecidos.

La segunda inquietud formulada en esta consulta es cuál sería el procedimiento a seguir para lograr la nulidad de un acuerdo municipal.

Sobre el particular, es necesario empezar por realizar una primera precisión en atención a la forma como la consultante ha planteado este interrogante.

Y es que una cosa es la revocatoria del acto administrativo y otra completamente distinta es la declaratoria de nulidad del mismo. Porque mientras la primera debe ser ejercida por los mismos funcionarios que lo expidieron o por sus inmediatos superiores, la nulidad únicamente puede ser declarada por la jurisdicción contencioso administrativa con fundamento en las claras y expresas causales previstas en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo.

Así, a pesar de que es posible que la razón invocada para la derogatoria de un acuerdo municipal sea su supuesta nulidad por motivos de ilegalidad o de inconstitucionalidad, ello de ninguna manera puede equipararse a una declaratoria de nulidad del acto.

Hecha esta precisión y si lo que se persigue es, entonces, la declaratoria judicial de nulidad de un acuerdo municipal, la respuesta a la pregunta formulada por la consultante es que el procedimiento a seguir se encuentra establecido en el Libro II del Código Contencioso Administrativo.

Dicho Estatuto prevé que ésta pretensión puede ser formulada por cualquier ciudadano, a través de las acciones previstas en los artículos 84 y 85 del Código Contencioso Administrativo, o por la propia administración mediante el ejercicio de la denominada acción de lesividad.

Sobre esta última alternativa, el Consejo de Estado ha señalado:

“La acción ejercida por la entidad de derecho público en defensa de sus propios intereses, conocida en la doctrina como acción de lesividad, procede cuando la administración expide un acto administrativo que le resulta perjudicial en razón de que contraviene el orden jurídico superior, y sin embargo, no puede revocarlo directamente debido a que no se reúnen los requisitos para hacerle cesar sus efectos mediante el mecanismo de la revocatoria directa, ya porque no es viable obtener el consentimiento del particular, ya porque no se da alguna de las condiciones previstas para que proceda la revocatoria según los artículos 69 al 73 del CCA, tal como de tiempo atrás lo ha precisado la Sala.”(10)

La acción de lesividad le permite a la administración impugnar sus propios actos ante la jurisdicción contencioso administrativa con el fin de solicitar su declaratoria de nulidad.

Las normas a las que se sujeta este procedimiento son las mismas indistintamente de que ésta sea ejercida por un particular o por la propia administración y se encuentran, como atrás se dijo, en el Libro II del Código Contencioso Administrativo.

No obstante, dos aspectos en particular presentan importantes diferencias en caso de que la acción de nulidad sea ejercida por la autoridad; el primero de ellos relacionado con la caducidad de la acción, la cual, en este caso, tiene ocurrencia pasados dos años a partir del día siguiente al de la expedición del acto administrativo de que se trate (numeral 7, artículo 136 C.C.A.), y el segundo referente a que en este tipo de asuntos no tiene lugar la perención del proceso (artículo 148 C.C.A.)

Cordialmente,

JUAN CARLOS ESGUERRA PORTOCARRERO