CONCEPTO DE LA ACADEMIA

 

Rindo a continuación el concepto acerca de la demanda elevada ante la Corte Constitucional, propuesta parcialmente contra los apartes señalados de los 35 y 48 de la Ley 734 de 2002, por SILVIO SAN MARTIN QUIÑONES.

Considera el actor que las disposiciones acusadas – cuya transcripción omito por razones de economía-, infringen el artículo 1 de la Constitución Política, respecto de la dignidad humana y de las relaciones especiales de sujeción de los servidores públicos.

Igualmente considera que las normas que enlista violan el derecho fundamental al libre desarrollo de la personalidad (Art. 16 de la Constitución Política), así como el principio de “legalidad” que considera se halla consagrado en el artículo 29 de la misma.

Como concepto de la violación, en síntesis, sostiene:

En cuanto al respeto a la dignidad humana:

Los reiterativos argumentos dados por el actor consisten, básicamente, en sostener que al disponerse en los numerales 2, 6 y del artículo 34 de la Ley 734 de 2002 que los servidores públicos deben cumplir con diligencia, eficiencia e imparcialidad el servicio que se les encomiende y abstener de cualquier acto u omisión que cause la suspensión, o perturbación injustificada de un servicio esencial, o que implique abuso indebido del cargo o función; y de que deben tratar con respeto, imparcialidad y rectitud a las personas con quienes tengan relación por razón del servicio; y que es falta gravísima el ejercicio de negocio incompatibles con el buen nombre y prestigio de la institución a que pertenece el servidor público, se viola el derecho al respeto de la dignidad humana del servidor público, el cual había sido invocado en la Declaración Universal de los Derecho Humanos de 1948, artículo 1º., el cual transcribe.

Al mencionar el concepto de la violación, invoca, entre otros, el fallo de Tutela T-881 de 18 de octubre de 2002, aunque no indica de modo preciso en qué forma las obligaciones consagradas para el servidor público en el C. D. U., transgreden o atentan contra la dignidad humana, ni precisa el texto constitucional que la consagra.

 

El texto invocado de la Declaración de 1948 mencionada establece llanamente el derecho de la igualdad de los seres humanos en materia de dignidad.

Apunta a considerar que la dignidad humana en el Estado Social Derecho se erige en valor supremo, y se detiene a examinar el alcance del segundo concepto de violación concerniente a las relaciones especiales de sujeción.

En cuanto a las relaciones especiales de sujeción:

Desarrolla ampliamente este cargo, sosteniendo que las mentadas relaciones tienen que ligarse al concepto de libre desarrollo de la personalidad.

Cita al efecto varios pronunciamientos de la Corte Constitucional sobre el concepto de relaciones especiales de sujeción, para inferir de ellos que la descripción de las faltas disciplinarias deben estar relacionadas con esa especial relación, sin que los ingredientes normativos que la contengan puedan permitir la libre interpretación del “Operador Disciplinario”, con términos indeterminados, genéricos, ambiguos o imprecisos, con las disposiciones que aquí se acusan de inconstitucionales. “

Concepto

Como las propias decisiones de la Corte Constitucional citadas por el actor lo señalan, la ley puede establecer condiciones de sujeción de los servidores públicos, dada su especial calidad de autoridades, y que su comportamiento, cuando se realiza en desarrollo de sus funciones, se someta a las previsiones para el buen desempeño de las mismas y con respeto para con los administrados, que en alguna medida se encuentran en situación de dependencia ante el poder público radicado en quienes ejercen aquellas atribuciones.

Al establecerse en las normas acusadas que los servidores públicos deben cumplir con diligencia, eficiencia e imparcialidad el servicio que se les encomiende y abstener de cualquier acto u omisión que cause la suspensión, o perturbación injustificada de un servicio esencial, o que implique abuso indebido del cargo o función, y de que deben tratar con respeto, imparcialidad y rectitud a las personas con quienes tengan relación por razón del servicio, no se ve de qué manera se imponga al servidor público obligaciones irracionales o contrarias al ordenamiento constitucional  

Justamente, como lo expresa uno de los fallos invocados citados en la demanda, la relación de sujeción del empleado o del servidor público, se justifica en la medida que se requiera la protección de quien es titular de los derechos que la Constitución y la ley consagran y cuyo reconocimiento compete a aquel.

Por ello, el artículo 6º. de la Constitución señala que los servidores públicos son responsables por infracción de la misma y de las leyes, por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones, de modo que al imponerles la carga de no omitir el cumplimiento de las tareas administrativas de que son responsables, ni perturbar su ejercicio, la ley que desarrolla los principios de la función administrativa, puede prever disposiciones sancionatorias para quienes siendo servidores públicos y no cumplan debidamente con sus atribuciones.

El cargo formulado por este aspecto no parece tener respaldo en el entramado constitucional cuya infracción se denuncia.

No parece ser procedente la acusación del actor en el sentido de que la descripción de las faltas disciplinarias a que se refieren las normas primeramente acusadas no estén relacionadas o desbordan la especial relación de sujeción del empleado o servidor público que desempeñe las funciones o sea titular de tareas administrativas con la imposición de sanciones disciplinarias, le permitan al titular de la función disciplinaria, ad libitum, una interpretación arbitraria o caprichosa de las mismas. Al preverse en el texto del numeral 2 del artículo 34 de la ley constitutiva del C. D. U., que el servidor público deba cumplir con diligencia, eficiencia e imparcialidad la tarea que le corresponda, y que deba abstenerse de todo acto u omisión que cause la suspensión o perturbación esencial injustificada de un servicio esencial, o que con lleve abuso indebido del cargo, se indican los parámetros precisos dentro de los cuales deba dar aplicación a la potestad sancionatoria, lo cual excluiría la posibilidad de que quien detenta le poder sancionatorio pueda hacerlo caprichosamente, pues los elementos de referencia son suficientemente precisos para prevenir tal ocurrencia.

Igual conclusión puede predicarse de la obligación de que el titular de las funciones administrativas deba obrar con respeto, imparcialidad y rectitud frente a las personas con quienes debe cumplir sus atribuciones. La imparcialidad y la rectitud son conceptos verificables, que en el orden jurídico pueden constituir motivos de invalidación de los actos administrativos por abuso o desviación de poderes en el desempeño de las atribuciones propias de los cargos públicos, y cuya concreción resultan evidenciables por el juez contencioso administrativo y por quien sea titular de la competencia sancionatoria disciplinaria.

Los usuarios de los servicios administrativos tienen el derecho a ser tratados con respeto por los titulares de los poderes públicos, y ese concepto de “respeto a la persona y a la dignidad humana” tiene, como base el propio artículo primero de la Constitución y, como su contrapartida, la obligación de que el funcionario o servidor público obre frente a los administrados con la consideración propia de su condición de persona humana dotada de dignidad, que es una de las bases de la organización del Estado y la sociedad, contemplada en el artículo primero mencionado y cuyo efectivo amparo se halla precisamente desarrollado en las normas que el actor acusa; de no ser así, uno los principios fundantes de la organización política y social resultaría impunemente vulnerables por los encargados de la función pública a pretexto de considerar tales conceptos vagos o imprecisos.

El respeto a la libertad humana y a la persona, es un concepto determinable y una exigencia de la paz social que el C. D. U puede imponer como observable a cargo de todos los ciudadanos y, en especial, a cargo de quienes deben cumplir funciones estatales y que, de alguna manera, como titulares de poder público, se hallan en condiciones de superioridad fáctica frente a quienes solicitan la prestación de los servicios administrativos del Estado.

No resultan, en cambio predicables iguales consideraciones a las precedentes, lo atinente la relación de obligación que deba tener el servidor público de obrar de una manera determinada con respecto al buen nombre y prestigio de la institución a la que pertenece, pues, de una parte, el buen nombre y prestigio de la entidad no tiene el mismo amparo jurídico de orden superior que se observa en lo concerniente a la dignidad de la persona humana y el respeto que ella merece, por lo cual la obligación que se impone al servidor público en este aspecto en el numeral 45 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, no parece tener respaldo constitucional.

Desde luego que el libre de desarrollo de la personalidad no se ve interferido por el hecho de que los empleados públicos, y los servidores del Estado en general, según las leyes, deban ceñir su comportamiento, frente a las demás personas, en condiciones de respeto, consideración, tolerancia e igualdad. Así se infiere de lo considerado entre otras, en la sentencia C 280 de 1996, que el propio actor invoca como apoyo de sus acusaciones.

En cuanto al principio de “legalidad:

Señalado como se tiene, en forma general, que las regulaciones en materia de obligaciones de los funcionarios y del derecho disciplinario que las normas de esta órbita no pueden tener el mismo grado de descripción típica, ni la misma exactitud de la descriptiva de los delitos penales, dada la amplitud variada de formas como se pueden infringir aquellas, resulta discutible la formulación del cargo contra las normas acusadas por la supuesta ausencia del requisito de su legalidad, dada su naturaleza de normas en blanco; concepto éste que no resulta del todo válido, pues es evidente que la supuesta norma en blanco, en materia disciplinaria no conlleva una ausencia de elementos tipificantes de la conducta sancionable, en la medida que ella no puede configurarse sin referencia a las obligaciones precisamente descritas y determinadas en la asignación de funciones de los servidores y de las precisas atribuciones de los cargos públicos.

En efecto, la conducta sancionable del servidor público es la contraria a lo que le impongan como deberes del cargo la Constitución, las leyes, y los manuales de funciones o las órdenes de los superiores, o por la realización de las que no le resultan de su competencia.

Resultaría insólito que pudiera sancionarse a un servidor público por el incumplimiento de funciones que no le estén atribuidas, pues con ello se vulneraría derechamente el principio de legalidad de las faltas y de las sanciones, que dimana del artículo 29 del canon Constitucional.

Así las cosas, en su exacto sentido, los conceptos jurídicos indeterminados, en su cabal entendimiento implican, en su origen la facultad de relativa discrecionalidad en el obrar del titular de una función, pero no la ausencia de elementos mínimos tipificantes o supuestos elementos integrantes de la conducta que deben observar los servidores del estado en desempeño de sus funciones.

 

Así las cosas, el que las normas llamadas “en blanco” se reciban en el derecho sancionatorio, sólo tiene el alcance de que ellas pueden completarse con otras existentes en otro ordenamiento jurídico, o con otras del mismo ordenamiento regulatorio de la función, pero no la ausencia de la necesidad de que se deban integrar con las demás para configurar una conducta determinada cuyo omisión o transgresión pueda ser objeto de sanción. Concepción distinta de la norma en blanco y de los conceptos jurídicos indeterminados sí dejaría al arbitrario o capricho del titular de la función disciplinaria la creación de conductas sancionables, expulsadas del válido ordenamiento constitucional.

En esa perspectiva, no pareciera que las normas acusadas violan o infringen el principio de legalidad invocado por el actor, pues las conductas erigidas como sancionables en el C. D. U, en cuanto pueden determinarse con las obligaciones asignadas y los deberes de los cargos o funciones de los servidores públicos, no dejan espacio al libre albedrío del titular de la función disciplinaria para erigir como objeto sancionable la conducta que no constituya transgresión de los deberes de los servidores públicos y derechos de los administrados.

Como está dicho, el buen nombre y prestigio de la entidad en la cual se preste la función no es un bien jurídico tutelado, cuyo desconocimiento pueda conllevar a la configuración de una conducta sancionable disciplinariamente por parte del empleado o funcionario público.

No serían entonces de recibo, salvo mejor opinión, los argumentos generalizadores de la demanda en cuanto a que todas las normas acusadas desconozcan el principio de legalidad, con la excepción que se deja enantes enunciada, pues, además, aquellas se enmarcan en los principios de la función administrativa consagrados en el artículo 209 de la Constitución, que son valores cuya efectiva realización requiere de su preservación, respeto, desarrollo y cumplimiento por parte de los servidores públicos.

De no ser así, se caería en la antinomia de que, no obstante estar consagrados tales principios por el Ordenamiento Superior, no sería factible desarrollarlos legalmente, ni imponerlos como tareas obligatorias a cargo de quienes deben darles adecuado cumplimiento, so pretexto de su ambigüedad o generalidad, soslayando la integración normativa en su conjunto.